Las tres mayores economías del mundo, Estados Unidos, China y la Unión Europea, se mueven rápidamente hacia políticas públicas de impulso a las energías renovables y castigo hacia las emisiones de carbono. Mediante herramientas como subsidios, impuestos, tarifas y créditos, el objetivo declarado es la lucha contra el cambio climático a través de una baja de las emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, en los hechos también se trata de medidas de carácter industrial y de empleo, que se encuadran en una carrera por el dominio de las nuevas tecnologías.
En este contexto, aparece un gran signo de interrogación para los países en desarrollo, que no solo carecen de la espalda financiera para apoyar a sus propias industrias para acelerar el camino a la descarbonización, sino que además ahora sufren por un esquema de creciente discriminación por parte de los países desarrollados, por no cumplir con las cada vez más exigentes normas ambientales. Si bien no es todavía un problema masivo en la actualidad, esto promete estar en la primera línea de la tensión comercial en los próximos años.
La urgencia del problema climático exige soluciones inmediatas, pero en el camino el riesgo pasa por la profundización de las ya enormes asimetrías que existen entre las naciones más ricas y las pobres. Así, aparecen costos que no se corresponden con el principio de “responsabilidad común pero diferenciada”, dado que las economías de los países centrales son de forma acumulada a lo largo de la historia las principales emisoras de gases efecto invernadero.
A pesar de tener un tinte sensible, por la cantidad y magnitud de los actores involucrados, el tema se hizo presente en el Foro Público que se desarrolla por estos días en la Organización Mundial de Comercio (OMC). Se espera, además, que más temprano que tarde el debate se traslade directamente a las instancias formales del organismo, porque los países perjudicados comercialmente se están moviendo para presentar quejas.
Realismo político
“En Estados Unidos, las leyes ambientales no hubieran pasado si no tenían un objetivo de contención sobre el avance de China. No hay que ser políticamente ingenuos, el país sigue estando en modo America First”, explica Jennifer Hillman, miembro principal del Council on Foreign Relations y profesora del Centro de Derecho de la Universidad de Georgetown, quien participó de un panel en el Foro Público de la OMC.
El paquete de leyes ambientales a las que se refiere Hillman son la de Inversión en infraestructura y empleo (Infrastructure Investment and Jobs Act) y la de Reducción de la Inflación (Inflation Reduction Act). La Infrastructure Investment and Jobs Act es el programa federal de inversión en transporte y vialidad más importante de la historia norteamericana, al tiempo que la Inflation Reduction Act es un enorme programa de préstamos, subsidios y exigencias de contenido local para impulsar la investigación, producción e instalación de energías renovables en el país.
“Las inversiones privadas se están moviendo a un ritmo muy vertiginoso a partir de estos incentivos, que apuntan a una reducción de la emisión de gases efecto invernadero en un 41 por ciento en 2030 frente a 2005. Pero es necesario admitir que estas legislaciones persiguen diferentes objetivos, por un lado, la lucha contra el cambio climático pero al mismo tiempo frenar el avance de China, que ya es líder en la tecnología solar, eólica, baterías y autos eléctricos, al tiempo que también apunta a la generación de empleo. En algún momento esto va a generar mucha tensión”, analiza Hillman.
En el caso de China, la principal herramienta ambiental utilizada es el esquema de subsidios masivos al sector de energía renovable y autos eléctricos, que le ha permitido ubicarse como líder global de la transición verde.
“Lo ideal sería que China ponga en marcha su sistema de precios al carbono, pero es difícil que suceda porque las industrias que son más energía-intensivas son las grandes corporaciones de propiedad estatal, que tienen gran poder de lobby en el Gobierno central”, explica Henry Gao, profesor de Derecho en la Universidad de Singapur.
“Es lo que hay”
La Unión Europea también cuenta con su batería de medidas ambientales que se entrecruzan con la política industrial, tecnológica y comercial. En particular, uno de los puntos más importantes es el Mecanismo de Ajuste de Carbono en Frontera (CBAM por sus siglas en inglés), que está a punto de poner en marcha en su fase inicial. Se espera la implementación total en el curso de la próxima década.
El CBAM es una herramienta comercial que castiga las importaciones de bienes que contienen una carga de emisiones de carbono que supera las exigencias que enfrentan las empresas que operan en territorio europeo. El CBAM es indisociable del Sistema de Intercambio de Emisiones (ETS por sus siglas en inglés), que es el principal modo que tiene la UE para alcanzar sus ambiciosas metas de descarbonización.
El ETS es un sistema de “comercio de emisiones”, que básicamente penaliza económicamente a las empresas de los sectores de electricidad, fabricación industrial y químicos, entre otros, que superan determinado umbral de carbono en sus procesos de producción.
En el marco del ETS, una empresa podría deslocalizar su producción para operar desde un país sin estas restricciones y luego vender al mercado europeo, obteniendo una ventaja sobre sus competidoras y adicionalmente esquivando la reducción de la emisión de carbono. Con el CBAM, la UE evitaría estas “filtraciones de carbono” y en definitiva incentivaría a reducir emisiones en otras partes del mundo, lo cual terminaría siendo beneficioso a nivel global para la lucha contra el cambio climático. El CBAM abarcará, al menos en un primer momento, a los sectores de aluminio, cemento, electricidad, fertilizantes, hierro, acero, hidrógeno, químicos y petroquímica.
La UE también puso en vigor recientemente una Regulación sobre la Deforestación –cuyo impacto se siente con fuerza en Malasia e Indonesia— y está tratando de avanzar en un “club” de países que acuerden normas de carbono en los sectores de acero y aluminio, del cual surgirían tarifas diferenciales. Se espera que las medidas ambientales de la UE, particularmente el CBAM, afecten especialmente a Rusia, China, Turquía, India, Corea del Sur y Estados Unidos.
Impacto
“Hay gran incertidumbre y preocupación en muchos países y signos de que se está afectando en forma desproporcionada a los países en desarrollo. Pero CBAM es lo que tenemos. No hay más tiempo y esto va a acelerar las discusiones. Va a haber quejas, pero al menos habrá algo“, considera Cecilia Malmström, ex miembro de la Comisión Europea y del Parlamento Europeo.
Todavía hay muy poca información disponible sobre el posible impacto negativo que tendría el CBAM en los países periféricos. Como ejemplo, vale tomar el informe elaborado por el New Climate Institute, que sostiene que en el caso del sector de carne vacuna argentino, la plena vigencia del CBAM bajo las condiciones actuales de la industria redundaría en una pérdida de 3 mil millones de dólares al año, con destrucción de empleo del orden de los 6 mil puestos.
Para Matthew Wilson, embajador y representante permanente de Barbados ante Naciones Unidas y la OMC, “necesitamos medidas urgentes contra el cambio climático y es probable que las herramientas regionales luego se conviertan en globales, y eso es bueno. Pero el impacto que van a tener estas regulaciones va a ser devastador para las exportaciones de los países más atrasados, lo cual va a impactar en un aumento de la pobreza, del desempleo y de las migraciones irregulares. Estamos recién en la periferia de la transición verde y esto hay que verlo no como una cuestión climática sino como un desafío de desarrollo en su conjunto”.